Тема 12. Споры о макроэкономической политике

Заказ работ на Zaochnik.com



Задача ФРС заключается в том, чтобы спрятать выпивку какраз в тот момент, когда вечеринка в самом разгаре. Уильям МакЧесни Мартин

Что нам действительно необходимо, так это не тонкое управление экономикой, подобное действиям умелого водителя, плавными движениями руля избегающего неровностей дороги, а способ, каким можно было бы удержать пассажира, наделенного властью определять денежную политику, от того, чтобы он не схватился за руль и не сбросил машину в кювет. Милтон Фридман

Наибольшие расхождения во мнениях среди экономистов возникают при обсуждении экономической политики. Две приведенные выше цитаты, одна - бывшего председателя Федеральной резервной системы, другая - известного критика политики ФРС - наглядно показывают степень расхождения мнений по поводу того, как должна осуществляться макроэкономическая политика.

Некоторые экономисты, такие как бывший председатель Федеральной резервной системы (ФРС) Уильям МакЧесни Мартин, считают нестабильность свойством, имманентно присущим экономике. Они утверждают, что экономика постоянно испытывает шоковые потрясения в области совокупного спроса и совокупного предложения. Без проведения денежной и бюджетно-налоговой политики, направленной на стабилизацию экономики, эти потрясения могут привести к нежелательным и неэффективным колебаниям объемов производства, обострить проблемы безработицы и инфляции. Согласно общеизвестному высказыванию, макроэкономическая политика должна "идти против ветра", стимулируя экономику в состоянии депрессии и замедляя ее рост при "перегреве".

По мнению других экономистов, например, Милтона Фридмана, экономика является внутренне стабильной. Ответственность за сильные и опасные колебания, которым она время от времени подвергается, они возлагают на неправильную экономическую политику и доказывают, что не следует пытаться обеспечить "тонкую настройку" экономикис помощью целенаправленных мер. Напротив, при разработке экономической политики надо отдавать себе отчет в ограниченности ее возможностей и быть довольным хотя бы тем, что она не причиняет вреда.

На протяжении многих лет в споры по этому вопросу было вовлечено множество участников, выдвигавших самые разнообразные аргументы для обоснования своей точки зрения. Центральным пунктом дискуссий был вопрос о применении изложенной в последних четырех главах теории колебаний экономикик разработке экономической политики. В данной главе обсуждаются два спорных вопроса. Первый: должны ли денежная и бюджетно-налоговая политика играть активную роль в стабилизации экономики или их роль должна заключаться в приспособлении к текущим экономическим колебаниям? Второй: следует ли в экономической политике придерживаться определенного курса или политические деятели должны по собственному усмотрению оперативно реагировать на изменение экономических условий?

12.1. Какой должна быть экономическая политика: активной или пассивной?

Стабилизация экономики является одной из первоочередных задач, которые ставит перед собой Федеральное правительство. Анализ макроэкономической политики входит в повседневные обязанности Совета экономических консультантов, Бюджетной службы Конгресса США, ФРС и других государственных органов. При обсуждении Конгрессом или президентом изменений бюджетно-налоговой политики или при разработке ФРС денежной политики в центре внимания находится вопрос о том, какое влияние должны предполагаемые меры оказать на инфляцию и безработицу, и необходимо ли увеличить или сократить совокупный спрос.

Хотя разработка и проведение денежно-кредитной и бюджетно-налоговой политики являются традиционными функциями правительства, мнение о том, что оно обязано осуществлять стабилизационные мероприятия сложилось относительно недавно. Первым свидетельством того, что правительство приняло на себя ответственность за макроэкономическую ситуацию, был Закон о занятости 1946 г. В нем говорилось, что "Федеральное правительство обязано постоянно проводить политику, направленную на... обеспечение полной занятости и поддержание производства". Во время принятия закона еще свежа была память о Великой депрессии. Как и многие современные экономисты, его авторы полагали, что если государство не будет активно вмешиваться в экономические процессы, подобные события могут в дальнейшем повторяться регулярно.

Решение вопроса в пользу активной государственной политики представляется многим экономистам простым и ясным. Для периодов спадов характерны высокий уровень безработицы, низкий уровень доходов и благосостояния населения. Модель совокупного спроса и совокупного предложения показывает, каким образом шоковые потрясения вызывают экономические спады. Она также показывает, каким образом меры денежно-кредитной и бюджетно-налоговой политики могут предотвратить спады, оперативно реагируя на соответствующие шоки. Поэтому, по мнению этих экономистов, отказываться от применения таких инструментов стабилизации экономики было бы неразумно.

Другие экономисты критически относятся к стремлению правительства стабилизировать экономику, полагая, что оно должно держаться в стороне от макроэкономической политики. На первый взгляд, такая точка зрения может показаться странной. Почему, если, согласно выводам модели, денежная и бюджетно-налоговая политикапозволяют предотвратить или смягчить остроту кризиса, правительство должно отказаться от стабилизации экономики с их помощью? Чтобы ответить на вопрос, рассмотрим некоторые аргументы, выдвигаемые этими критиками.

Временные лаги в процессе принятия и проведения экономической политики

Денежная и бюджетно-налоговая политика оказывают воздействие на развитие экономики не сразу, а через некоторые промежутки времени, причем различные по продолжительности. Наличие таких длительных и неустойчивых лагов осложняет задачи экономической стабилизации.

Различают два вида лагов стабилизационной политики: внутренние и внешние. Внутренний лаг - это промежуток времени между моментом экономического шока и моментом принятия ответных мер экономической политики, возникающий потому, что для того, чтобы осознать, что произошел шок, и ввести в действие соответствующие меры, необходимо некоторое время. Внешний лаг - это промежуток времени между моментом принятиятех или иных мер экономической политики и временем, когда они начнут давать результаты. Он возникает, так как эти меры не могут немедленно вызвать изменение уровня расходов, доходов и занятости.

Для бюджетно-налоговой политики характерны длительные внутренние лаги. Чтобы пересмотреть бюджетные расходы или налоги, необходимо обычно добиться согласия президента и обеих палат Конгресса США. Процесс принятия закона как правило медленен и громоздок. Например, предложение о снижении налогов с целью стимулирования экономического роста, внесенное президентом Кеннеди в 1962 г., было принято лишь в 1964 г. Подобные отсрочки делают бюджетно-налоговую политику весьма неточным инструментом экономической стабилизации.

Денежно-кредитная политика характеризуется длительными внешними лагами. В основе механизма ее действия лежит влияние на инвестиции через изменение процентных ставок. Однако многие предприятия планируют инвестиции заблаговременно. Поэтому сдвигов в реальном объеме ВНП вследствие изменения денежной политики можно ожидать не ранее, чем через полгода после этих изменений.

Существование длительных и неустойчивых лагов при осуществлении мер денежно-кредитной и бюджетно-налоговой политики затрудняют возможности использования последних для стабилизации экономики. Сторонники пассивной экономической политики утверждают, что попытки стабилизировать экономику слишком часто оборачиваются дестабилизацией. В промежуток времени между принятием той или иной меры и началом ее воздействия состояние экономики может измениться, и тогда активная политика может привести к дальнейшему стимулированию экономики, находящейся в состоянии "перегрева", или к замедлению роста "остывающей" экономики. Защитники активнойполитики признают, что из-за наличия таких лагов к ее разработке надо подходить с некоторой осторожностью. Однако, по их мнению, из этого вовсе не следует, что политика должна быть совершенно пассивной, особенно в условиях глубокого и продолжительного спада.

Некоторые меры стабилизационной политики, называемые "автоматическими стабилизаторами", задуманы специально для сокращения этих лагов. Они позволяют тормозить или стимулировать экономический рост без специальных корректировок политического курса. Примером такого стабилизатора является система подоходных налогов: в период экономического спада по мере сокращения доходов граждан и корпораций налоги уменьшаются автоматически без каких-либо специальных изменений налогового законодательства. Аналогичным образом система страхования по безработице обеспечивает автоматическое увеличение выплат во время спада по мере роста безработицы. Эти два автоматических стабилизатора представляют собой разновидность бюджетно-налоговой политики, свободной от внутренних лагов.

ПРИМЕР 12-1

Участие в прибылях как автоматический стабилизатор

По мнению многих экономистов, важнейшей задачей экономической политики должно быть совершенствование способности экономики к автоматической стабилизации. Одним из новейших предложений в этой области является система участия в прибылях, разработанная Мартином Вейцманом. Большая часть современных трудовых контрактов предусматривает фиксированный уровень заработной платы. Например, "Дженерал Моторс" платит рабочим сборочного конвейера около 20 дол. в час. По рекомендации Вейцмана, общий заработок рабочего должен зависеть от прибыли фирмы. Для "Дженерал Моторс" контракт с участием в прибылях мог бы предусматривать оплату в размере 10 дол. в час плюс определенная часть прибыли фирмы, которую рабочие делили бы между собой.

Вейцман считает, что участие в прибылях действовало бы как автоматический стабилизатор. При существующей системе оплаты труда фирме в случае сокращения спроса на ее продукцию становится невыгодным держать то же количество рабочих на прежних условиях, и она вынуждена увольнять их. Численность работников может быть восстановлена либо при прежних масштабах спроса, либо при снижении заработной платы. При системе участия в прибылях, по мнению Вейцмана, более вероятным было бы сохранение фирмами прежней численности работников и при сокращении спроса. Например, в гипотетическом случае с "Дженерал Моторс" контракт с участием в прибылях предусматривал бы, что каждый дополнительный час работы обходится фирме лишь в 10 дол., а остальная часть вознаграждения дополнительного числа занятых выплачивается за счет доли прибыли, которую получают рабочие. Поскольку при системе участия в прибылях дополнительные затраты фирмы на оплату труда оказываются значительно ниже, сокращение спроса, как правило, не вынуждает её увольнять работников.

Вейцман демонстрирует преимущества системы участия в прибылях на примере Японии. Значительная доля заработка большинства японских рабочих приходится на премии в конце года. Вейцман пишет, что благодаря этому они считают себя "скорее постоянными партнерами, чем наемными рабочими". Теория Вейцмана подтверждается тем фактом, что в Японии показатели занятости более стабильны, чем в странах, где система участия в прибылях не применяется.

"Нью-Йорк Тайме" назвала предложение Вейцмана "лучшей идеей со времен Кейнса". Его сторонники призывают стимулировать введение этой системы с помощью налогов. Но есть и те, кто относится к ней с недоверием: почему, если идея участия в прибылях так хороша, фирмыи рабочие не подписывают соответствующих договоров, не дожидаясь, пока их подтолкнет к этому правительство? Вопрос о том, насколько участие в прибылях способствовало бы стабилизации экономики, остается открытым1.

1Weitzman M.L. The Share Economy (Cambridge, Mass.iHarvard University Press, 1984).


Нелегкий труд эконбмического прогнозирования

Поскольку результаты экономической политики проявляются лишь через определенный промежуток времени, то для успешного проведения политики стабилизации необходимо предвидеть будущую экономическую ситуацию. Не зная, будет ли через полгода или через год экономика находиться в состоянии подъема или спада, невозможно в данный момент правильно выбрать экономическую политику, направленную либо на расширение, либо на сокращение совокупного спроса. К сожалению при современном уровне знаний об экономике происходящие в ней процессы зачастую непредсказуемы.

Один из способов прогнозирования основан на применении индекса опережающих показателей. Индекс состоит из одиннадцати рядов статистических данных, включающих показатели курса акций, количества выданных лицензий на строительство, стоимостного объема заказов на новые предприятия и оборудование, предложения денег и др. Изменение этих показателей часто предшествует изменениям в экономике, и поэтому снижение их значений может сигнализировать о приближении спада.

Другой способ прогнозирования связан с применением экономических моделей. Построением сложных компьютерных моделей занимаются как государственные органы, так и частные предприятия. Модели состоят из большого числа уравнений, каждое из которых описывает какую-либо сторону развития экономики. При этом они исходят из предположений о возможных изменениях денежной и бюджетно-налоговой политики и об уровне цен на нефть, которые вводятся в них как экзогенные переменные. На этом основании предсказывают вероятные значения инфляции, безработицы и других эндогенных переменных. Нельзя забывать, что ценность таких прогнозов целиком зависит от качества моделей и правильности предположений о динамике экзогенных переменных.

ПРИМЕР 12-2

Два случая из практики экономического прогнозирования

Прогнозы экономического развития служат важнейшим ориентиром при принятии решений и в частном, и в государственном секторе. На них основываются как предприниматели при принятии решений об инвестициях и объемах производства, так и правительство при выработке экономической политики.

Насколько точным является экономическое прогнозирование? Ответить на этот вопрос можно, заглянув в историю.

Великая депрессия 30-х гг., самый глубокий спад в истории США, застала авторов прогнозов врасплох. Даже после краха фондовой биржи в 1929 г. они сохраняли уверенность, что сильного падения производства ожидать не следует. В конце 1931 г., когда экономика уже явно была "в плохой форме", выдающийся экономист Ирвинг Фишер предсказывал ее скорое выздоровление. Последующие события показали, что эти прогнозы были чересчур оптимистичными2.

2Dominguez К., Fair R. and Shapiro M. Forecasting the Depression: Harvard Versus Yale // American Economic Review 78 (September 1988), pp. 595 - 612. В статье показано, насколько несовершенными были экономические прогнозы во время Великой депрессии, и утверждается, что даже при наличии современных методов прогнозирования вряд ли можно было бы достичь лучшего результата.


>Рис. 12-1. Прогнозы периода спада 1982 г.

Рис. 12-1. Прогнозы периода спада 1982 г. Сплошной черной линией обозначены изменения фактического уровня безработицы начиная с первого квартала 1980 по первый квартал 1986 г. Символами отмечены прогнозные значения уровня безработицы, полученные в шесть моментов времени: второй квартал 1981 г., четвертый квартал 1981 г., второй квартал 1982 г. и т.д. В каждом прогнозе обозначены фактический уровень безработицы и его прогнозные значения на последующие пять кварталов. Необходимо отметить, что прогнозы не предусматривали не только резкого увеличения, но и последующего быстрого снижения уровня безработицы. Источник: для уровней безработицы - Министерство труда США. Прогнозируемый уровень безработицы рассчитан как медиана прогнозов более чем двадцати экспертов, опрошенных Американской статистической ассоциацией и Национальным бюро экономических исследований.

О том, насколько успешным оказалось экономическое прогнозирование во время спада 1982 г., самого сильного со времен Великой депрессии, можно судить по рис. 12-1. На нем показаны фактический уровень безработицы и шесть попыток его предсказания на последующие пять кварталов. Из рисунка видно, что прогнозирование на один квартал вперед давало неплохие результаты, а прогнозы на более длительные периоды часто не сбывались. Например, во втором квартале 1981 г. значительные изменения в уровне безработицы на последующие пять кварталов не прогнозировались, однако уже спустя два квартала она стала резко увеличиваться. Полной неожиданностью оказался рост безработицы до почти 11% в четвертом квартале 1982 г. Когда же глубина спада проявилась со всей очевидностью, авторы прогнозов уже не могли определить темпы ожидаемого сокращения безработицы.

Приведенные примеры - Великая депрессия и кризис 1982 г, свидетельствуют о непредсказуемости многих наиболее крупных потрясений в экономике. Хотя экономические прогнозы и являются важными ориентирами при принятии решений в частном и государственном секторах экономики, эти прогнозы весьма ненадежны.


Недостаток знаний, ожидания и критика Лукаса

Видный специалист по макроэкономике Р. Лукас как-то писал: "Как консультанты мы в известной степени пытаемся прыгнуть выше головы". Такое мнение разделяют многие из тех, кто консультирует политиков. Экономика - молодая наука, и очень многое в ней до сих пор остаётся неизвестным. Из-за недостатка знаний экономисты не могут с абсолютной уверенностью судить о последствиях изменений экономической политики и должны поэтому быть особенно осторожны, давая советы политикам.

Хотя познания экономистов ограничены во многих областях, Лукас выделяет среди них проблему формирования ожиданий. Влияя на поведение потребителей, инвесторов и других экономических агентов, ожидания играют в экономике важнейшую роль. Сами ожидания зависят от многих факторов, в том числе от экономической политики правительства. Это необходимо принимать в расчет при оценке предполагаемых результатов корректировки этой политики. Лукас считает, что традиционные методы оценки вариантов политических мероприятий недостаточно хорошо учитывают воздействие политики на формирование ожиданий. Критика этих традиционных методов получила название "критики Лукаса"3.

Один из примеров критики Лукаса приводился в главе 11 в с связи с обсуждением затрат на снижение темпов инфляции. Обычный метод расчета соотношения потерь (количества процентных пунктов ВНП, которыми придётся пожертвовать для снижения инфляции на один процентный пункт) основан на предположении о зависимости ожидаемых темпов инфляции от их прошлых значений. Сторонники теории рациональных ожиданий считают, что изменение ожиданий, связанное с вероятными изменениями экономической политики, может значительно снизить затраты на борьбу с инфляцией. Иными словами, по их мнению, традиционная методика расчета соотношения потерь не дает достоверных результатов, так как подпадает под критику Лукаса.

3Lucas R.E. Jr. Econometric Policy Evaluation: A Critique // Carnegie Rochester Conference on Public Policy 1 (Amsterdam: North-HoHand Publishing Company 1976), 19-46; перепечатано в: Lucas R.E. Jr. Studies in Business Cycle Theory (Cambridge, Mass.: MIT Press, 1981).

Обращение к истории

Выбор между активной и пассивной экономической политикой зависит от того, как оцениваются уроки истории. Если бы было наверняка известно, что с помощью активной политики удавалось предотвратить последствия шоковых потрясений в экономике, то необходимость такой политики была бы очевидной. И наоборот, если наблюдавшиеся колебания могли бы быть отнесены на счёт неудачной экономической политики, а не шоковых потрясений, то это - довод в пользу выбора пассивной политики. Иными словами, мнение каждого человека о стабилизационной политике основывается на его представлении о том, какую роль она сыграла в истории: стабилизирующую или дестабилизирующую. Поэтому споры о макроэкономической политике часто выливаются в споры о макроэкономической истории.

Однако и обращение к истории не может окончательно разрешить спор о выборе варианта стабилизационной политики. Различные оценки исторических фактов противоречат друг другу, потому что выявить истинную причину колебаний в экономике непросто. История всегда допускает не одно, а множество толкований.

Наглядный пример тому - Великая депрессия. От того, как экономисты объясняют ее причины, часто зависят их взгляды на макроэкономическую политику в целом. Ряд специалистов считает, что основной причиной депрессии был шок, вызванный резким сокращением частных расходов, и поэтому следовало стимулировать совокупный спрос. По мнению других, она была вызвана значительным сокращением предложения денег, и если бы денежная политика Федеральной резервной системы была бы пассивной, допускающей постоянный рост денежной массы, депрессии можно было бы избежать. Таким образом, пример Великой депрессии с одной стороны доказывает необходимость активного государственного вмешательства в экономику, а с другой стороны - его опасность.

ПРИМЕР 12-3

Является ли стабилизация экономики лишь статистической иллюзией?

"Общая теория..." Кейнса была написана в 30-е гг., и с началом кейнсианской революции правительства всего мира стали считать стабилизацию экономики своей главной задачей. Ряд экономистов отмечают огромное влияние, которое кейнсианская теория оказала на экономические процессы. На основании сравнения статистических данных за период до начала I мировой войны и период после окончания II мировой войны ими был сделан вывод, что показатели реального ВНП и уровня безработицы значительно стабилизировались. Это, по мнению некоторых кейнсианцев, лучший аргумент в пользу активной стабилизационной политики: она оказалась действенной.

Такую оценку исторических событий поставила под сомнение Кристина Ромер в серии статей. Она утверждает, что сглаживание колебаний в экономике - результат совершенствования не столько экономической политики, сколько статистической информации; старые данные гораздо менее точны, чем новые. Поэтому более сильные колебания реального ВНП и уровня безработицы до I мировой войны - скорее статистическая иллюзия.

Свою позицию Ромер обосновывает с использованием ряда аргументов. Один из них заключается в расчете более точных показателей для довоенного периода. Однако эта задача затруднена недостатком необходимых статистических данных. Второй приём - в расчете менее точных (т.е. сопоставимых с ранними и страдающих теми же недостатками) показателей за послевоенный период. Получив новую, "некачественную", информацию за этот последний период, Ромер делает вывод о том, что по действительному размаху колебаний он почти не отличается от предыдущего. Это позволило ей предположить, что колебания раннего периода - это лишь искусственный результат несовершенства методики получения показателей.

Работа Ромер - заметное явление в продолжающихся и в наши дни спорах о способности макроэкономической политики улучшить функционирование экономики. Хотя она и является до сих пор спорной, многие специалисты убеждены теперь, что степень стабилизации современной экономики на деле гораздо меньше, чем это считалось4.

4Romer СD. Spurious Volatility in Historical Unemployment Data // Journal of Political Economy 94 (February 1986), pp. 1-37; Romer C.D. Is the Stabilization of the Postwar Economy a Figment of the Data? // American Economic Review 76 (June 1986), pp. 314-334.

12.2. Должна ли экономическая политика следовать заранее намеченным правилам или основываться на свободе действий?

Второй предмет частых споров между экономистами - это вопрос о целесообразности твердой линии экономической политики. Ее проведение предполагает предварительное объявление о мерах, которые будут приняты в той или иной экономической ситуации, и последующее неуклонное соблюдение объявленной программы. Свобода действий5 означает возможность оценки характера экономических проблем применительно к каждому конкретному случаю и выбора наиболее подходящей для данного момента политики.

5В современной экономической литературе для обозначения такого варианта экономической политики используется термин дискреционная политика", представляющий собой точный перевод анлииского термина discretionary policy. - Прим. ред.

Данная проблема не тождественна вопросу об активной или пассивной роли экономической политики. Последняя может следовать определенному курсу, будучи при этом как активной, так и пассивной. Например, твердый курс пассивной политики может предусматривать поддержание неизменного темпа прироста предложения денег на 3% в год. В активном варианте твердый курс может следовать такому правилу:

темп роста предложения денег = 3% + (уровень безработицы - 6%).

Такой курс обеспечит 3%-й рост предложения денег при уровне безработицы в 6%, но при этом каждый процентный пункт прироста безработицы сверх 6% будет сопровождаться дополнительным приростом предложения денег на 1%. Следуя этому курсу, Федеральная резервная система будет стремиться стабилизировать экономику, увеличивая темп роста предложения денег именно тогда, когда экономика переживает спад.

Начало данного раздела посвящено рассмотрению возможностей повышения действенности экономической политики в случае подчинения её твердому курсу. Затем рассматриваются некоторые возможные курсы экономической политики.

Недоверие к политикам и процесс формирования экономической политики

Ряд экономистов считает, что вопросы экономической политики - слишком важная область для того, чтобы их можно было оставить на усмотрение политиков. Такое мнение имеет решающее значение для оценки роли экономической политики, хотя оно и носит скорее политический, чем экономический характер. Люди боятся, что мощные инструменты денежно-кредитной и бюджетно-налоговой политики могут оказаться в руках некомпетентных или оппортунистически настроенных политиков.

Некомпетентность в экономической политике объясняется несколькими причинами. Ряд экономистов считает, что политика формируется беспорядочно, под влиянием специфических интересов различных групп. Кроме того, макроэкономика - сложная наука, и политики зачастую знают её недостаточно хорошо, чтобы принимать обоснованные решения. Недостаточный профессионализм политиков создает благоприятную почву для шарлатанов, предлагающих заманчивые, но неправильные способы решения сложных проблем. В ходе политического процесса далеко не всегда удаётся отсеять рекомендации компетентных экономистов от советов шарлатанов.

Оппортунизм в экономической политике возникает, когда цели политиков вступают в противоречие с интересами благосостояния населения. Некоторые экономисты опасаются, что макроэкономическая политика используется политическими деятелями для укрепления их позиций на выборах. Если граждане голосуют за того или иного политика, исходя из экономических условий, преобладающих в момент выборов, то у политиков появляется стимул проводить такую политику, результаты которой будут выигрышно смотреться именно в этот момент. Например, сразу после прихода к власти президент может сознательно вызвать рецессию для сдерживания инфляции, а при приближении новых выборов - начать принимать меры по снижению уровня безработицы, стимулируя экономику. Тогда в день выборов как инфляция, так и безработица окажутся невысокими. Подобные манипуляции экономической политикой с целью победы на выборах называются "политическим циклом деловой активности" и широко изучаются специалистами в области экономики и политики6.

Недоверие к сложившимся политическим процессам вызывает у многих экономистов стремление освободить процесс формирования экономической политики от какого-либо политического влияния. Некоторые из них предлагают даже обезопасить экономику от произвола некомпетентных или оппортунистически настроенных политиков с помощью внесения поправок в Конституцию, например, поправки о сбалансированном бюджете, которая свяжет руки законодателям.

6Nordhaus W. The Political Business Cycle // Review of Economic Studies 42 (1975), pp. 169-190; Tufte E. Political Control of the Economy (Princeton, N.J.: Princeton University Press, 1978).

ПРИМЕР 12-4

Экономика при президентах-республиканцах и президентах-демократах

Какое влияние оказывает на экономику стоящая у власти политическая партия? Изучением этой проблемы занимаются специалисты в пограничной между политикой и экономикой области. Один из наиболее важных выводов этих специалистов заключается в том, что две действующие в США политические партии, по-видимому, последовательно проводят различную макроэкономическую политику.

В таблице 12-1 приводятся темпы роста реального объема ВНП за каждый из четырёх лет правления различных президентов, начиная с 1948 г. Надо заметить, что на каждый второй год правления республиканцев приходится спад производства. Из семи лет, в которые происходило сокращение реального объема ВНП, пять соответствовало второму году правления республиканской администрации. В каждый второй год правления демократов экономика, наоборот, переживала подъем.

Таблица 12-1

Темпы роста реального объема ВНП в годы правления демократов и республиканцев

Правление демократов Год правления
Президент Первый Второй Третий Четвертый
Трумэн
Кеннеди/Джонсон
Джонсон
Картер
0,0
2,6
5,8
4,7
8,5
5,3
5,8
5,3
10,3
4,1
2,9
2,5
3,9
5,3
4,1
-0,2
Средний % 3,3 6,2 5,0 3,3
Правление республиканцев Год правления
Президент Первый Второй Третий Четвертый
Эйзенхауэр I
Эйзенхауэр II
Никсон
Никсон/Форд
Рейган I
Рейган II
4,0
1,7
2,4
5,2
1,9
3,4
-1,3
-0,8
-0,3
-0,5
-2,5
2,8
5,6
5,8
2,8
-1,3
3,6
3,4
2,1
2,2
5,0
4,9
6,8
3,9
Средний % 3,1 -0,4 3,3 4,1

Одно из возможных объяснений выведенной закономерности связано с различным отношением каждой из партий к выбору между инфляцией и безработицей. Иными словами, вместо того, чтобы говорить об оппортунизме политических деятелей, возможно, следует говорить лишь об их преданности курсу своей партии. Республиканцы считают инфляцию большим злом, чем демократы. Поэтому сразу после прихода к власти они начинают проводить политику по сдерживанию экономического роста, стремясь ценой спада производства обуздать инфляцию. Политика же демократов направлена на расширение производства, которое вызывает сокращение безработицы, но в итоге стимулирует инфляцию. Изучение динамики предложения денег позволяет сделать вывод о том, что денежная политика во время правления республиканцев была антиинфляционной. Исходя из различий в экономической политике обеих партий, можно предположить, что одной из причин колебаний в экономике является сам политический процесс.

Но это еще не дает ответа на вопрос о том, следует ли в экономической политике придерживаться определенного заданного курса. С одной стороны, "связывание рук" политикам позволило бы обезопасить экономику от влияния политической конъюнктуры, так как проводимая ФРС денежно-кредитная политика не могла бы меняться в зависимости от изменения политического климата. В долгосрочном плане это, вероятно, способствовало бы решению задачи стабилизации экономики. С другой стороны, приверженность определенному курсу сузила бы возможности воздействия избирателей на макроэкономическую политику7.

7Alesina A. Macroeconomics and Politics // NBER Macroeconomics Annuals (1988),pp. 13-52.


Непоследовательность в дискреционной политике

Если допустить, что политические деятели достаточно компетентны и имеют наилучшие намерения, то, на первый взгляд, предоставление им полной свободы в принятии решений предпочтительнее, чем заранее намеченный политический курс. При этих условиях не следует лишать их возможности гибко реагировать на изменение экономических условий, т.е. проводить дискреционную экономическую политику.

Однако в пользу твёрдого курса экономической политики свидетельствует существование проблемы непоследовательности в политике. Бывают случаи, когда политические деятели специально заранее объявляют о намеченных ими экономических мерах, чтобы повлиять на ожидания экономических агентов в частном секторе. Однако после того, как частные лица уже примут экономические решения и начнут действовать, исходя из сложившихся у них ожиданий, у политиков может появиться искушение отказаться от своих обещаний. Отдавая себе отчет в непоследовательности политиков, экономические агенты перестают доверять их заявлениям. В такой ситуации политическим деятелям следовало бы задуматься о проведении твердого курса.

Проблему непоследовательности легче всего проиллюстрировать не на экономическом, а на политическом примере - на примере переговоров с террористами об освобождении заложников. В США и многих других странах правительственные органы не раз заявляли, что никаких переговоров по этому вопросу они вести не намерены. Цель подобных заявлений состоит в отпугивании террористов: им нет смысла захватывать заложников, если они от этого ничего не выиграют. Другими словами, эти заявления призваны повлиять на. ожидания, а следовательно, на поведение террористов.

На практике эти заявления не приводят к желаемым результатам, поскольку политические деятели не всегда придерживаются такой политики. Террористы знают, что если заложники захвачены, то искушение добиться их освобождения ценой некоторых уступок возьмет верх. Единственный способ сдерживания рационально мыслящих террористов состоит в том, чтобы каким-то образом ограничить произвол политиков в этом вопросе и подчинить их обязательному принципу отказа от всяких переговоров. Если они действительно не смогут идти на уступки, то стимулы террористов к захвату заложников резко уменьшатся. Сходная проблема, хотя и с меньшей остротой, возникает и при проведении денежной политики. Задумайтесь над дилеммой, с которой сталкивается руководство ФРС, озабоченное как инфляцией, так и безработицей. Согласно кривой Филлипса, взаимосвязь между ними зависит от инфляционных ожиданий. ФРС заинтересована в распространении ожиданий низкой инфляции. Поэтому для уменьшения ожидаемой инфляции руководство ФРС часто заявляет, что главной целью проводимой им денежной политики является снижение темпов роста цен.

Однако сам по себе объявленный курс на борьбу с инфляцией не внушает доверия. После того, как ожидания уже сложились, у Федеральной резервной системы появляется сильный стимул к отказу от прежних намерений ради борьбы с безработицей, и экономические агенты это прекрасно понимают. Подобно президенту, ведущему переговоры об освобождении заложников, произвольно действующая Федеральная резервная система сталкивается с сильным искушением сокращать безработицу ценой усиления инфляции. И подобно террористам, не верящим заявлениям об отказе от всяких переговоров, экономические агенты частного сектора не верят заявлениям о решительной антиинфляционной политике.

Из сказанного можно сделать весьма неожиданный вывод: чем меньшая свобода действий предоставлена политическим деятелям, тем успешнее решаются поставленные задачи. В случае с рационально мыслящими террористами меньше заложников будет захвачено или убито, если политики будут твердо придерживаться жестокого, на первый взгляд, правила не вести с террористами никаких переговоров. В случае с денежной политикой, если Федеральная резервная система будет связана обязательным курсом на нулевую инфляцию, инфляция снизится, не вызывая роста безработицы.

Приведем некоторые примеры непоследовательности политики в различных областях:

  • для стимулирования инвестиционной активности правительство объявляет об освобождении доходов на капитал от налогообложения. Но после того, как капитал уже инвестирован, оно оказывается заинтересованным в отказе от своих обещаний, так как налоги на уже функционирующий капитал не подрывают экономических стимулов;
  • чтобы добиться соблюдения законов о налогообложении, правительство обещает сурово наказывать всех, уклоняющихся от налогов. Однако после того, как уклонение от налогообложения уже произошло, правительство для пополнения своих доходов, возможно, захочет прибегнуть к "налоговой амнистии", благодаря которой виновные смогут избежать тюремного заключения при условии выплаты ими всех налогов;
  • для стимулирования изобретений и нововведений правительство заявляет о предоставлении временной монополии создателям новых видов продукции. Но после их изобретения правительство может аннулировать патент, чтобы сделать их более доступными для потребителей;
  • чтобы заставить Вас интенсивно заниматься, преподаватель объявляет, что в конце учебного курса он устроит экзамен. Однако, когда Вы выучите весь материал, у него появится искушение отменить экзамен, чтобы не утруждать себя.

В каждом из приведенных случаев рационально мыслящие участники отдают себе отчет в существовании причин, которые могут побудить политического деятеля отступить от своих обещаний, и эти ожидания оказывают влияние на их поведение. Напрашивается вывод о том, что произвольное принятие решений нецелесообразно; политическим деятелям следует придерживаться раз и навсегда взятых на себя обещаний 8.

8В приложении к данной главе проблема непоследовательности денежно-кредитной политики рассматривается в более аналитическом плане. Дополнительно по этой проблеме см.: Kydland F.E., Prescott E.C. Rules Rather Than Discretion: The Inconsistency of Optimal Plans // Journal of Political Economy 85 (June 1987), pp. 473-492; Barro R.J., Gordon D. A Positive Theory of Monetary Policy in a Natural Rate Model // Journal of Political Economy 91 (August 1983), pp. 589-610.

ПРИМЕР 12-5

Александр Гамильтон против непоследовательности в экономической политике

На протяжении длительного времени экономическая политика страдала непоследовательностью. С этим была связана одна из первых проблем, которая встала перед Александром Гамильтоном, назначенным в 1789 г. президентом Дж. Вашингтоном на пост первого секретаря Государственного казначейства.

Вопрос касался долгов, накопленных новой нацией в процессе борьбы за независимость. Правительство обещало расплатиться с долгами по окончании войны, но многие американцы стали требовать, чтобы оно отказалось от этого обещания, так как его выполнение было связано с такой дорогой и непопулярной мерой, как введение новых налогов.

Гамильтон выступил против такой непоследовательности. Он знал, что в будущем нации, вероятно, придется прибегать к новым займам. В своем "Первом докладе об общественном кредите доверия", представленном Конгрессу в 1790 г., он писал: "Если поддержание доверия к государству действительно имеет столь большое значение, то возникает следующий вопрос: каким путём можно этого добиться? Ответ готов: надо держать слово и строго соблюдать договоры. Уважением и доверием пользуются те государства и те люди, которые выполняют свои обязательства, тогда как к тем, кто придерживается противоположных правил - другое отношение." Гамильтон считал, что государство должно придерживаться строгого курса на выполнение своих обязательств по долгам.

Предложенному Гамильтоном политическому курсу следовали в течение двух столетий. И сейчас, при обсуждении в Конгрессе приоритетных направлений государственных расходов, никтоне предлагает отказаться от уплаты долгов, что было во времена Гамильтона обычным явлением. В наши дни уже общепризнанно, что придерживаться твердой линии в вопросах государственного долга гораздо выгоднее.


Заранее намеченные правила выбора меркредитно-денежной политики

Споры о макроэкономической политике неисчерпываются доказательством преимуществ твердого курса перед дискреционной экономической политикой. Даже если ФРС и решит придерживаться какого-то курса, то каким он должен быть? Остановимся кратко на трех вариантах выбора мер кредитно-денежной политики.

По мнению монетаристов, целью Федеральной резервной системы должно быть поддержание постоянных темпов роста предложения денег. В колебаниях предложения денег они видят источник всех крупных экономических колебаний, и потому считают, что поддержание устойчивого роста денежной массы позволило бы стабилизировать показатели объемов производства и занятости.

Хотя монетаристское правило выбора курса кредитно-денежной политики, вероятно, могло бы предотвратить многие колебания в экономике, большинство экономистов не считает его наилучшим. Стабилизация совокупного спроса за счет поддержания неизменных темпов роста предложения денег осуществима лишь при постоянной скорости обращения денег. Однако она является таковой далеко не всегда, примером чего служит рассмотренное в главе 8 уменьшение этого показателя в начале 80-х гг. Поэтому курс экономической политики должен предусматривать возможность изменения темпов роста денежной массы в соответствии с состоянием экономики.

Второе популярное среди экономистов правило выбора кредитно-денежных мер формулируется как задача поддержания определенных темпов роста номинального объема ВНП. Следуя ему, Федеральная резервная система должна заранее объявлять планируемые значения темпов экономического роста. Если действительные темпы роста превышают запланированные, то расширение совокупного спроса сдерживается путем замедления роста денежной массы, а в противоположном случае осуществляется политика стимулирования. Многие видят преимущества такого курса перед монетаристским в том, что он позволяет денежной политике адаптироваться к изменению скорости обращения денег и дает большие возможности для стабилизации производства и цен.

Целью третьего предлагаемого экономистами правила выбора мер кредитно-денежной политики является контроль над уровнем цен. В соответствии с этим правилом, Федеральная резервная система должна объявить плановые показатели изменения цен и регулировать предложение денег таким образом, чтобы цены менялись в соответствии с заранее объявленными целевыми значениями. Сторонники такого курса обычно считают обеспечение стабильности цен главной задачей денежной политики.

Необходимо заметить, что все рассмотренные курсы ориентируются на те или иные номинальные показатели: предложение денег, номинальный объем ВНП, уровень цен. Можно также проводить курс, ориентирующийся на реальные переменные, например, на 5%-ный уровень безработицы. Проблема в данном случае заключается в том, что никто не может точно оценить естественный уровень безработицы. Если запланированный уровень окажется ниже естественного, то ускорится инфляция, а если выше - то произойдет дефляция. Поэтому экономисты редко выступают за определение курса денежной политики исключительно на основе реальных показателей, хотя они (например, уровень безработицы и реальный объем ВНП) лучше всего характеризуют состояние экономики.

Правила бюджетно-налоговой политики

Хотя споры о преимуществах тех или иных правил выбора курса касаются главным образом денежно-кредитной политики, различные варианты правил выбора направлений бюджетно-налоговой политики также являются предметом обсуждения среди экономистов и политиков. Наибольшее внимание привлекает к себе правило сбалансированности бюджета. Согласно ему, расходы государства не должны превышать налоговые поступления. Соответствующая статья внесена в Конституции многих штатов, и их правительства следуют этому курсу в своей политике. Предметом длительных политических дебатов является вопрос о том, следует ли и в Федеральную конституцию внести пункт, требующий от Федерального правительства сбалансированности бюджета.

Большинство экономистов выступает против этого. Они считают, что в силу ряда причин иногда целесообразно поддерживать положительное или отрицательное сальдо бюджета. Во-первых, несбалансированность бюджета может быть полезной с точки зрения стабилизации экономики. В сущности, его обязательная сбалансированность сводила бы на нет действие автоматических стабилизаторов, таких, как налоги и бюджетные выплаты. Когда в экономике начинается спад, первые автоматически уменьшаются, a вторые автоматически растут. Таким образом, стабилизация экономики обеспечивается ценой бюджетного дефицита. Наоборот, твёрдый курс на сбалансированность бюджета потребовал бы повышения налогов и снижения государственных расходов в период спада в экономике и, в результате, привёл бы к дальнейшему сокращению совокупного спроса.

Во-вторых, наличие положительного или отрицательного сальдо бюджета может использоваться для минимизации отрицательного воздействия налогов на экономические стимулы. Высокие ставки налогов подрывают экономическую активность, и чем они выше, тем дороже это обходится обществу. Поддерживая ставки налогов в основном на стабильном уровне, а не повышая или снижая их в разные годы, можно свести это бремя к минимуму. Такую политику экономисты называют сглаживанием налогов. Она предполагает наличие дефицита в периоды необычно низких доходов (спады) и в периоды необычно высоких расходов (войны).

В-третьих, бюджетный дефицит может быть использован для перекладывания части налогового бремени на плечи будущих поколений. Например, некоторые экономисты считают, что если сегодня ведётся война за свободу, то будущие поколения будут пользоваться её плодами и поэтому должны принять участие в военных расходах. Нынешнее поколение может финансировать ведение войны за счет бюджетного дефицита. Впоследствии правительство может себе позволить выплачивать долги военного времени путём налогообложения будущего поколения.

В силу перечисленных соображений ряд экономистов выступает против жёсткого курса на сбалансированность бюджета. При выработке курса бюджетно-налоговой политики необходимо, по крайней мере, принимать во внимание особенности экономической ситуации, способные создать настоятельную потребность в бюджетном дефиците (например, война или экономический спад).

ПРИМЕР 12-6

Доля государственного долга в ВНП на протяжении двух столетий

Размеры федерального государственного долга на протяжении двухсотлетней истории США не раз претерпевали серьезные изменения. На рис. 12-2 представлена доля федерального долга в ВНП начиная с 1790 г. Этот показатель колеблется почти от 0 в 30-е гг. XIX в. до 129% в 1946 г.

Главной причиной роста государственного долга были войны. Во время крупных войн доля государственного долга в ВНП резко возрастала, а в мирное время постепенно сокращалась. Заметное исключение составили лишь 80-е годы XX в., когда имел место значительный рост бюджетного дефицита в мирное время.

>Рис. 12-2. Соотношение государственного долга и ВНП за период после 1790 г.

Рис. 12-2. Соотношение государственного долга и ВНП за период после 1790 г. На рисунке показано, что в период после 1790 г. относительные размеры государственного долга резко увеличивались во время войн и постепенно сокращались в мирное время. Исключение составили 80-е гг. XX в,, когда произошло значительное увеличение долга, не связанное с какими-либо военными действиями. Источник: Министерство финансов США, Министерство торговли США и Berry T.S. "Production and Population Since 1789" // Bostwick Paper N 6, 1988.

Многие экономисты считают, что такой исторический опыт следует принять за образец правильной бюджетно-налоговой политики. Дефицитное финансирование военных расходов представляется оптимальным как с точки зрения сглаживания налогов, так и с точки зрения справедливости в отношении различных поколений. Вместе с тем, к дефициту 80-х гг. нельзя относиться столь однозначно. Многие экономисты критиковали его, доказывая, что он возложил ничем не оправданное бремя на будущие поколения9.

9Критику политики, приведшей к высокому бюджетному дефициту в 80-х гг. см. в: Friedman В. Day of Reckoning: The Consequences of American Economic Policy Under Reagan and After (NY:Random House, 1988).


12.3. Заключение: формирование экономической политики в нестабильном мире

В данной главе мы рассмотрели проблемы выбора активной или пассивной экономической политики, а также необходимости придерживаться гибкого или твёрдо следующего определенным правилам курса. В пользу каждого из возможных решений поставленных проблем было приведено множество аргументов. Ясно одно: в макроэкономической политике ни на один вопрос нельзя дать однозначного ответа. В конечном итоге, лишь взвесив все политические и экономические аргументы, можно решить вопрос о роли правительства в стабилизации экономики.

Хорошо это или плохо, но главная роль в формировании экономической политики принадлежит экономистам. Эта роль очень трудна, поскольку экономика - сложная система. Но и отказаться от нее нельзя. При разработке экономической политики экономисты не могут стоять в стороне, ожидая, когда экономические модели станут более совершенными. Кто-то должен консультировать политических деятелей сегодня, и эта трудная задача выпадает на долю экономистов.

Участие экономистов в процессе формирования экономической политики выходит за рамки консультирования политиков. Даже те из них, кто не принимает непосредственного участия в разработке и реализации конкретных мер, оказывают на этот процесс косвенное влияние своими научными исследованиями и публикациями. В заключении к своей "Общей теории..." Кейнс писал, что "...идеи экономистов и политических философов, правильны они или нет, гораздо более могущественны, чем принято думать. На самом деле они-то в основном и правят миром. Практики, считающие себя свободными от каких-либо интеллектуальных влияний, обычно являются рабами одного из экономистов прошлого. Безумцы, стоящие у власти и слышащие голоса из Вселенной, извлекают свои сумасбродные идеи из произведений того или иного учёного писаки, творившего много лет назад".

Сейчас это так же верно, как и в 1935 г., когда Кейнс писал эти строки, с той лишь разницей, что теперь в роли "учёного писаки" зачастую оказывается сам автор этих разоблачительных строк.

Основные выводы

  1. Сторонники активной экономической политики считают, что в отсутствии соответствующих мер денежно-кредитной и бюджетно-налоговой политики экономика будет страдать от шоковых потрясений и вызванных ими неэффективных колебаний объема производства и занятости. Многие из них верят в то, что до сих пор экономическая политика успешно способствовала стабилизации экономики.
  2. Сторонники пассивной экономической политики считают, что попытки стабилизировать экономику могут обернуться её дальнейшей дестабилизацией, так как денежно-кредитная и бюджетно-налоговая политика действуют с длительными, причем неодинаковыми временными лагами. Кроме того, они полагают, что уровень современных знаний об экономике недостаточен для разработки успешной стабилизационной политики, а неправильная политика зачастую сама является причиной экономических колебаний.
  3. Сторонники дискреционной политики считают, что возможность приспособления к текущей ситуации придает поведению политиков в непредвиденных обстоятельствах большую гибкость.
  4. Сторонники твердых правил выбора курса экономической политики считают, что на политический процесс полагаться нельзя. При проведении экономической политики государственные деятели часто совершают ошибки или даже используют ее в собственных интересах. Кроме того, эти теоретики полагают твердый курс необходимым для решения проблемы непоследовательности в политике.

Мэнкью Н.Г. Макроэкономика. Пер. с англ. - М.:Изд-во МГУ, 1994.


Поделиться

Добавить в закладки
Добавить комментарии
Поиск по сайту
Навигация
Наши партнеры
Статистика
    Top.Mail.Ru
Новые публикации
Навигация по теме